实行能源消费强度和总量双控（以下称能耗双控）是党中央、国务院加强生态文明建设、推动高质量发展的重要制度性安排，是推动实现碳达峰、碳中和目标的重要抓手。近日，经国务院同意，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号，以下简称《方案》），明确了新时期做好能耗双控工作的总体要求、主要目标、工作任务和保障措施，及时回应社会关切，将对碳达峰、碳中和目标实现发挥重要支撑作用。
一、通过优化指标分配、市场交易、预算管理，优化能源资源配置
习近平总书记指出，完成能源消费总量指标，既要尽力而为，又要实事求是，对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。《方案》提出的新方法，有利于进一步优化全国和各地区能源资源配置。
（一）优化指标分配方法，促进国家和地区高质量发展
各地区的能耗强度降低约束性目标和能源消费总量预期性目标，是社会各界关注的重点。在优化指标分配方法方面，《方案》提出以能源产出率为重要依据，综合各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构和布局、能源消费现状、节能潜力、能源资源禀赋、环境质量状况、能源基础设施建设和规划布局、上一五年规划目标完成情况等因素，合理确定各省（自治区、直辖市）能耗强度降低、能源消费总量目标。这一方法既综合考虑了经济、能源、环境等多种因素，又考虑了各地经济发展历史和现实，还综合考虑了国家对各地区经济发展的定位，旨在推动各地区高质量发展。《方案》提出，能耗强度降低达到国家下达激励目标的省（自治区、直辖市），其能源消费总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核，有利于能源要素向能耗强度下降更快、经济发展质量更高的地区集中。
（二）推行用能指标交易，满足发展较快地区更多用能需求
市场化是能源供需体系改革的重要方向，用能权交易是能源市场化改革的重要组成部分。《方案》提出，对于那些总量指标不足、需建设新项目的省（自治区、直辖市），在确保完成能耗强度降低基本目标的情况下，可向能耗强度降低进展顺利、能源消费总量指标富余的省（自治区、直辖市）有偿购买总量指标，国家根据交易结果调整相关地区总量目标并进行考核。《方案》提出的用能权交易方法，有助于能源消费总量额度不够用的地区满足节能考核要求。
（三）实施用能预算管理，优先保障居民生活和高附加值产业用能
既要保障能源需求的合理增长，又要遏制不合理能源需求，如何考虑能源需求的合理性和能源保供的优先级，是实施能耗双控的难点所在。《方案》提出，各省（自治区、直辖市）要编制用能预算管理方案，预留一些能耗指标，用于保障居民生活、现代服务业、高技术产业和先进制造业，体现了以人民为中心、推动高质量发展的要求。《方案》提出，推动能源要素向单位能耗产出效益高的产业和项目倾斜，这意味着能耗指标要用于发展能耗低、附加值高的产业，推动产业结构优化。建立用能预算管理制度，能推动各地区将有限的能源资源用于优先满足人民美好生活需要和经济高质量发展，在最大程度上摒弃“敞开口子供应能源、无限制使用能源”的粗放发展模式，遏制“两高”项目盲目发展。
（四）预留能源消费总量指标，支持国家重大项目建设
《方案》提出要求，国务院有关部门制定新增用能需求较大的产业规划、布局重大项目建设时，要加强与能耗双控政策的协调，形成政策合力。由党中央、国务院批准建设且在五年规划当期投产达产的有关重大项目，经综合考虑全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。通过统筹国家重大项目和能耗双控政策，增强政策之间的协同性，保障重大项目顺利实施。
二、通过源头控制、过程管理、结果考核，持续提高能源利用效率
能耗双控目标能否能顺利完成，与经济的增速和结构紧密相关，其中，高耗能项目的影响最为突出。《方案》提出全面加强能源消费侧事前、事中、事后管理的一系列举措，有利于推动我国能源效率持续提高。
（一）强化节能审查制度，提升新上项目能效水平
对新建项目能源利用效率进行事前谋划和严格准入，能够有效避免采用低效落后工艺和设备。《方案》提出，要严格实施节能审查制度，从源头上严控新上项目能效水平；新上高耗能项目必须符合国家产业政策且能效达到行业先进水平；未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，在节能审查等环节对高耗能项目缓批限批，新增高耗能项目须实行等量减量替代。坚决管控高耗能高排放项目，对新增能耗5万吨标准煤以上的“两高”项目，国家发展改革委还将会同有关部门加强窗口指导。控制好新增高耗能项目能效水平，有利于行业整体能源效率水平提高。
（二）加大节能管理力度，提高重点用能单位能源效率
项目投产后，加强用能过程管理、提升节能管理能力，是企业节能的重中之重。重点用能单位能源消费量占全国能源消费总量近60%，抓住重点用能单位就抓住了节能工作的牛鼻子。《方案》提出，重点用能单位要加强先进节能技术和产品推广应用，鼓励开展节能技术改造，深挖节能潜力；要加强能源计量和统计能力建设，建立健全能源计量体系。为更好指导企业落实《节约能源法》要求，《方案》提出，政府要推动重点用能单位完善能源利用状况报告制度，加强重点用能单位能耗在线监测系统建设；加强节能监察能力建设，压实执法主体责任。通过企业自身提高节能管理能力，政府督促企业做好节能工作，不断提升重点用能单位能源效率。
（三）完善能耗双控考核，推动各地区能耗强度持续降低
能耗双控考核是年度和每个五年规划期针对地方政府能耗双控工作开展的事后评价。《方案》指出，要增加能耗强度降低指标考核权重，合理设置能源消费总量指标考核权重；强化考核结果运用，考核结果交由干部主管部门作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，奖励优秀、惩罚落后，对进度严重滞后、工作不力地区进行严厉问责。发挥能耗双控考核的“指挥棒”作用，推动各地区能源利用效率持续提高。
三、通过预留指标、超额免计、完善统计，推动能源结构优化
在能源消费侧推动“高效使用能源”与“多用可再生能源”融合发展，是全球能源低碳转型的大势所趋，也是国际国内关注的热点话题。《方案》在传承我国能源消费侧管理制度的基础上，进一步增加了鼓励更多使用可再生能源的制度设计，有利于我国加快能源消费侧革命，为未来重塑能源消费形态奠定基础。
（一）超额可再生电力消纳量不纳入总量考核，鼓励可再生能源消费
可再生能源具有清洁、低碳等特点，是碳达峰、碳中和背景下加快发展的重要方向。《方案》提出，根据各省（自治区、直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。这一政策可以激励地方更积极的开发并使用可再生能源，加快能源结构调整进程。
（二）加强非化石能源消费统计，更好呈现能源结构调整效果
长期以来，核电、光伏、风电等非化石能源在我国能源结构中占比较小，统计基础比较薄弱。《方案》提出，国家统计局要会同国家能源局做好全国非化石能源消费统计工作，指导各省（自治区、直辖市）完善非化石能源消费统计。进一步完善非化石能源统计工作，将对我国完善能源消费统计制度，夯实碳达峰、碳中和统计核算基础发挥重要作用。
四、做好能耗双控工作对实现碳达峰碳中和具有重要意义
能源活动产生的二氧化碳排放占我国二氧化碳排放的绝大头。无论从国内实践还是国际经验看，节能和提高能效都是减少能源活动二氧化碳排放的有效途径。
持续提高能源利用效率有利于降低经济社会发展对能源和碳排放增长的依赖。能源是经济社会发展的重要物质支撑，要实现碳达峰，必须实现经济社会发展与碳排放增长逐步“脱钩”，提高能效正是实现“脱钩”的重要举措，国际能源署也将节能和提高能效视为全球能源系统二氧化碳减排的最主要途径。我国自“十一五”开始将单位GDP能耗降低作为经济社会发展的重要约束性指标之一，三个五年规划期以来，在该指标的引领和倒逼下，我国大力推进产业结构调整，淘汰落后工艺设备，实施重点节能工程，推广节能技术产品，能源利用效率持续提升，碳排放强度不断降低，单位GDP能耗强度累计下降42%以上，单位GDP碳排放强度累计下降48%以上，以能源消费年均4.3%的增速支撑了国民经济年均8.3%的增长，能源消费弹性系数从“十五”时期的1.25下降到“十三五”时期的0.49，经济社会发展对能源和碳排放增长的依赖大幅降低，发展质量显著提升。
合理控制能源消费总量有利于推动碳达峰碳中和目标实现。上世纪90年代以来，全球对气候变化问题的认识不断深化，国际社会逐步意识到，必须通过节能大幅降低能源消费总量，才能尽快减少二氧化碳排放，并为加速替代化石能源提供有利条件。美欧主要发达国家在碳排放达峰前，人均能源消费量都经历了先增长再饱和再下降的过程。2000-2019年，美国、德国、英国、日本等国人均能源消费量分别从11.1吨、6.1吨、5.6吨、5.8吨标准煤下降到9.8吨、5.4吨、4.0吨、5.0吨标准煤，从而推动能源消费总量下降，为实现碳总量减排提供了重要基础。目前，已达峰的发达国家仍将节能和降低能源消费总量作为实现碳中和的关键措施，早在1973年就实现碳达峰的德国，提出了2050年能源消费量比2008年降低50%的雄心目标。为此，我国要如期实现碳达峰、碳中和目标，也必须在保障经济社会发展和人民生活改善用能需求的前提下，持续提升能效水平，合理控制能源消费总量，以较低峰值水平实现碳达峰，并为实现碳中和愿景打下坚实基础。
《方案》的发布，对于我国加快推进能源生产消费革命，建立更加成熟定型的能源资源节约制度，推动节能和碳达峰、碳中和目标顺利实现，将发挥重要作用。
